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건축행정

2015.07.19 08:37

대지의 접도요건

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건축법」에서 대지란 토지 중에서 건축물을 건축할 수 있는 토지를 의미한다. 즉, 모든 토지에 건축물을 건축할 수 있는 것은 아니라는 의미이다. 「건축법」은 그 목적1)에도 밝히고 있듯이 건축물을 건축할 수 있는 땅(대지)의 요건을 규정하고 있으며(※대지 참고) 그 요건에 부합하지 않으면 건축행위를 할 수 없다. 이를 대지의 접도요건이라고 부르며 「건축법」 제44조 ‘대지와 도로의 관계’에서 규정하고 있다.

 

건축물을 건축할 수 있는 땅이란 첫째, ‘측량수로지적법’ 상 토지의 ‘지목()’이 ‘대()’2)이어야 하고, 둘째, 「건축법」에서 규정하고 있는 접도요건(대지와 도로의 관계, 「건축법」 제44조)을 충족해야 한다.

토지의 지목이 ‘대’가 아닌 땅에 건축물을 건축하는 경우는 우선 관계법 상의 토지전용허가3)가 선행되어야 하지만 이 절차는 건축허가 과정에서 ‘의제4)’된다5). 다시 말해 ‘건축허가’를 받으면 동시에 토지의 지목을 바꾸어도 좋다는 ‘전용허가’를 받은 것으로 간주하므로 별도로 관계법의 허가를 받지 않아도 된다는 의미이다.

「건축법」에서 대지와 토지가 구분되는 접도요건은 대지 안에 있는 건축물에 사람의 출입이 지장 없어야 한다는 것에서 출발한 개념이다. 건축물의 대지 규정은 첫째, 최소한의 2가지 기본 요건과 둘째, 접도하지 않는 건축물의 대지 예외적 인정, 셋째, 건축 규모에 따른 접도요건의 강화 세가지로 구분되어 있다(「건축법」 제44조).

(1) 건축물의 대지 기본 조건

건축물의 대지는 2m 이상이 도로(자동차 만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. < 「건축법」 제44조 제1항>

최소한의 2가지 기본 요건을 정리하면 다음과 같다.
① 대지는 2m이상이 도로에 접하여야 한다.
② 도로는 사람과 차량이 통행할 수 있어야 한다.

땅이 도로에 접하여 있지 않거나 도로에 접한 부분이 2m미만인 경우, 혹은 자동차 전용도로와 같이 사람이 통행할 수 없는 도로에 접한 땅에는 건축물을 건축할 수 없다. 그 땅은 ‘맹지’로서 매매의 단위로 ‘토지’일 수는 있으나 건축물을 건축할 수는 없다.

건축물을 건축할 수 있는 대지의 접도요건 Ⓒ이재인

예를 들어 논이나 밭(지목:답, 전)의 일부에 주택을 지으려는 경우, 주택을 지을 수 있는 땅은 도로에 접한 부분이 있어야 건축이 가능하다. 밭에 ‘농도()6)’가 있다고 하더라도 이는 「건축법」 상에 도로가 아니므로 밭 한가운데까지 도로를 만들지 않는 이상 집을 지을 수 없다.

농지주택 전경 <출처: (CC BY-SA) Anthony Cope@Wikimedia Commons>

(2) 접도하지 않는 건축물의 대지 예외적 인정 조건

그런데 대지가 도로에 접하지 않은 경우라도 건축물을 건축할 수 있는 경우가 있다. 이는 허가권자의 재량으로 건축물의 출입에 지장이 없다고 판단될 경우에 허가를 해 주는데, 건축물 주변에 광장, 공원, 유원지와 같이 건축이 금지된 땅으로서 일반사람들()이 통행에 지장이 없다면 건축이 가능하다.

① 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우
② 건축물의 주변에 공지(광장, 공원, 유원지, 그 밖에 관계 법령에 따라 건축이 금지되고 공중의 통행에 지장이 없는 공지로서 허가권자가 인정한 것)가 있는 경우
<「건축법」 제44조제 1항 및 동법 시행령 제28조 제1항>

예를 들어 교통광장7)은 도시 기반시설인 광장으로 도로가 아니지만 사람들의 출입에 지장이 없는 도로의 기능을 가지고 있다고 판단하여 땅이 교통광장에 접하여 있는 경우는 건축을 허가한다8).

충주역 교통광장 조감도 <출처: 충주시청 홈페이지 중 충주역 광장 확 바뀐다 >

이러한 접도요건의 예외적 인정에 관한 재량행위9)가 법규재량(기속재량)인지 공익재량인지에 관해서는 논란의 여지가 있다. 법규재량은 ‘토지와 대지를 구분하는 목적은 무엇인가?’ 혹은 ‘건축물을 건축할 수 있는 땅에 대한 최소한의 기본 조건은 무엇인가?’와 같은 법 규정의 취지 등에 구속되는 것인 반면 공익재량은 법 규정 자체의 취지보다는 적합성이나 공익성을 기준으로 선택의 자유를 인정하는 것이다.

(3) 건축 규모에 따른 접도요건의 강화

연면적의 합계가 2천㎡(공장인 경우에는 3천㎡) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6m 이상의 도로에 4m 이상 접하여야 한다.
< 「건축법」 제44조제 2항 및 동법 시행령 제28조 제2항>

「건축법」에서는 건축물의 규모가 큰 경우에는 그에 따른 사람들의 출입량이 많다고 판단하여 도로 폭과 접도 너비를 확장하여 규정하고 있다.

대지접도(연면적 2천㎡ 이상) Ⓒ이재인

막다른 도로

「건축법」에서 접도요건을 규정하고 있는 것은 대지에 사람들의 출입을 지장이 없도록 하기 위함이다. 따라서 법에서는 사람들의 원활한 출입이 가능한 도로의 범위, 기능, 폭 등의 일반적인 도로요건과 지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우 혹은 막다른 도로의 구조와 너비 관한 예외적 규정으로 구분하고 있다.

(1) 일반적인 도로의 요건

대지접도(일반) Ⓒ이재인

‘도로’란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4m 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다.

① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로
② 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사("시ㆍ도지사") 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다)이 위치를 지정하여 공고한 도로
<「건축법」 제2조 제1항 제11호>

① 도로는 기존 도로뿐 아니라 설치 예정인 도로도 포함한다.
② 도로는 차량의 통행뿐 아니라 사람들의 보행이 가능해야 한다.
③ 도로 폭은 4m이상이어야 한다.

(2) 지형적 조건 등에 따른 도로의 구조와 너비

1. 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 지형적 조건으로 인하여 차량 통행을 위한 도로의 설치가 곤란하다고 인정하여 그 위치를 지정·공고하는 구간의 너비 3m 이상(길이가 10m 미만인 막다른 도로인 경우에는 너비 2m 이상)인 도로

2. 막다른 도로

<「건축법 시행령」 제3조의3>

※ 2. 막다른 도로 규정은 1.의 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 그 위치를 지정·공고하는 지역의 막다른 도로가 아닌 경우에만 적용된다.

막다른 도로와 통과도로 ⓒ이재인

대지와 도로의 관계를 결론적으로 정리하자면 다음과 같다.
① 대지는 4m도로에 2m이상 접해야 한다.
② 연면적이 2,000㎡ 이상인 건축물(창고는 3,000㎡이상)의 대지는 6m 이상 도로에 4m 이상 접해야 한다.
③ 막다른 도로에만 접한 대지의 경우 도로 너비는 막다른 도로의 길이에 따라 2m~6m이상이어야 한다.

사실상의 통로

사람이 통행할 수 있는 길이 모두 「건축법」 상 도로는 아니며 인접대지의 땅일 수도 있다. 이렇게 도로는 아니지만 주민이 오랫동안 통행로로 이용하였고 그 통로가 없으면 대지에 접근할 수 없는 경우가 있다. 「건축법」에서는 이를 ‘사실상의 통로’라고 하여 통로 소유자들(이해관계인)의 동의를 받지 아니하고 도로로 지정하여 건축물을 건축할 수 있도록 허가를 해준다(「건축법」 제45조 제1항).

사실상의 도로(「민법」 통로) ⓒ이재인

사례를 하나 소개하자면 모씨는 별장을 지으려고 한강이 보이는 곳에 땅 A를 샀다. 얼마 후 그 땅에 다시 가보니 옆집 대지B의 소유자가 도로를 막았다는 것을 알았다. 정황을 판단해 보니 주민들이 오랫동안 도로라고 알고 있었던 길은 B소유자의 대지였다.

사례: 토지 이용현황(왼쪽)과 사실상 도로는 B의 대지인 지적현황(오른쪽)

이 경우 도로가 B 소유자의 대지라고 하더라도 「민법」에서는 토지에 출입할 유일한 통로를 막을 수 없도록 규정하고 있어 B가 함부로 통로를 막을 수는 없다. 또한 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로인 경우는 그 도로에 대한 이해관계인의 동의 없이도 허가권자가 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다.

「민법」 제219조(주위토지통행권)
① 어느 토지와 공로 사이에 그 토지의 용도에 필요한 통로가 없는 경우에 그 토지소유자는 주위의 토지를 통행 또는 통로로 하지 아니하면 공로에 출입할 수 없거나 과다한 비용을 요하는 때에는 그 주위의 토지를 통행할 수 있고 필요한 경우에는 통로를 개설할 수 있다. 그러나 이로 인한 손해가 가장 적은 장소와 방법을 선택하여야 한다.
② 전항의 통행권자는 통행지소유자의 손해를 보상하여야 한다.

「민법」 제220조(분할, 일부양도와 주위통행권)
① 분할로 인하여 공로에 통하지 못하는 토지가 있는 때에는 그 토지소유자는 공로에 출입하기 위하여 다른 분할자의 토지를 통행할 수 있다. 이 경우에는 보상의 의무가 없다.
② 전항의 규정은 토지소유자가 그 토지의 일부를 양도한 경우에 준용한다.

그러나 좀 더 자세히 검토해 보니 실상 B소유자가 막은 사실상의 도로 외에 멀리 돌아서 A대지로 접근 할 수 있는 통로가 있었다. 이 경우 B대지의 소유자는 자신의 대지를 막을 수 있는 권리를 행사 할 수 있으므로 도로로 지정할 수가 없는 것이다.

사례: 도로현황. 지적상 도로에서 A의 토지로 차로는 들어갈 수 없을 정도로 도로 폭이 좁게 막힌 상태이다.

주목해야 하는 것은 눈으로 보이는 것이 전부가 아니라는 이야기다. 관례적으로 통행하고 있다고 하여도 도로가 아닐 수 있다는 점이다. 또한 도로가 아니어도 오랫동안 관습적으로 사용한 통로가 토지에 접근할 수 있는 유일한 방법이라면 이는 사실상의 도로로 인정된다. 다만, 이 경우 토지 소유자는 응당 도로 이용자에게 보상을 청구할 수는 있다.

접도구역

접도구역은 도로 구조의 파손 방지, 미관의 훼손 또는 교통에 대한 위험 방지를 위하여 도로관리청이 도로의 경계선에서 5m(고속국도의 경우 30m)를 초과하지 아니하는 범위에서 지정하며(「도로법 시행령」 제39조 제1항), 접도구역에서는 일반적으로 건축물을 건축할 수 없다(「도로법」제40조 제3항).

(1) 접도구역에서의 행위금지(일반원칙)

① 토지의 형질을 변경하는 행위
② 건축물, 그 밖의 공작물을 신축·개축 또는 증축하는 행위
<「도로법」 제40조 제3항>

접도구역에서의 행위금지(일반원칙) ⓒ이재인

(2) 접도구역에서 예외적으로 가능한 행위

그러나 도로 구조의 파손, 미관의 훼손 또는 교통에 대한 위험을 가져오지 아니하는 범위에서 경미한 건축행위는 가능하다.

접도구역 안에서 가능한 건축행위 ⓒ이재인

1. 건축물의 신축
① 연면적 10㎡ 이하의 화장실
② 연면적 30㎡ 이하의 축사
③ 연면적 30㎡ 이하의 농ㆍ어업용 창고
④ 연면적 50㎡ 이하의 퇴비사
2. 증축되는 부분의 바닥면적의 합계가 30㎡ 이하인 건축물의 증축
3. 건축물의 개축ㆍ재축ㆍ이전(접도구역 밖에서 접도구역 안으로 이전하는 경우는 제외) 또는 대수선
4. 도로의 이용 증진을 위하여 필요한 주차장의 설치
5. 도로 또는 교통용 통로의 설치
6. 도로와 잇닿아 있지 아니하는 용수로ㆍ배수로의 설치
7. 산업단지개발사업(「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제9호), 지구단위계획구역에서의 개발사업(국토계획법 제51조제3항) 농업생산기반 정비사업(「농어촌정비법」 제2조제5호)
8. 문화재의 수리(「문화재보호법」 제2조제1항)
9. 건축물이 아닌 것으로서 국방의 목적으로 필요한 시설의 설치
10. 철도의 관리를 위하여 필요한 운전보안시설 또는 공작물의 설치
11. 토지의 형질변경으로서 경작지의 조성, 도로 노면의 수평연장선으로부터 1.4m 미만의 성토 또는 접도구역 안의 지면으로부터 깊이 1m 미만의 굴착
12. 울타리ㆍ철조망의 설치로서 운전자의 시계()를 방해하지 아니하는 경미한 행위
<「도로법 시행령」 제39조 제3항>

 

참고문헌
 
이재인 | 명지대 건축대학 교수
‘건축 어렵지 않아요’라는 말을 글로 옮겨가고 있다. 저역서로는 『건축 속 재미있는 과학이야기』, 『르 코르뷔지에 건축가의 길을 말해줘』, 『어린이가 꼭 알아야 할 세계의 건축물』, 『다빈치의 위대한 발명품』 등이 있다. 현 서울시, 공공건축가(MA&MP)로 활동하고 있다.
발행2015.06.26.
 
 

주석

1
건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다. <「건축법」 제1조>
2
지목을 구분하는 기준에 있어 ‘대’는 ① 영구적 건축물 중 주거ㆍ사무실ㆍ점포와 박물관ㆍ극장ㆍ미술관 등 문화시설과 이에 접속된 정원 및 부속시설물의 부지 ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 택지조성공사가 준공된 토지. <「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」 제58조 제8호>
3
예를 들어 농지(지목: 전, 답 등)의 일부에 건축하려면 「농지법」에 따른 농지전용허가·신고(제34조, 제35조)를 해야 하고, 산(지목: 임야)의 일부에 건축하려면 「산지관리법」에 따른 산지전용허가와 산지전용신고(제14조와 제15조)를 해야 한다.
4
‘의제’는 인․허가절차를 간소화하기 위하여 특정법률(A법)에 의하여 인․허가를 받은 경우에는 다른 법률(B법)에 의한 인․허가를 받은 것으로 보는 것이다. 의제를 받기 위해서는 사업자 등은 다른 법률에 의한 인․허가시 요구되는 서류를 A법에 의한 인․허가권자에게 제출하고, 당해 인․허가권자는 B법에 의한 인․허가권자와 협의를 하여야 한다. 이와 같이 서류 제출과 인․허가권자의 협의가 있어야 의제가 되는 것이며, 단순히 법률에 의제 가능 대상으로 열거되어 있다고 해서 의제가 되는 것은 아니다.
법률에서 사용하는 유사 용어로 ‘본다(간주한다)와 추정한다’가 있다. ‘본다(간주한다)’라고 함은 사실은 그렇지 않은 경우에도 분쟁을 방지하고 법률 적용을 명확히 하기 위하여 법령으로 그렇다고 의제하여 버리는 것을 말한다. 그러므로 간주되는 것에 대하여는 법령상 확정된 것이므로 반대 증거를 제출하더라도 전복되지 아니한다. 또한 ‘추정한다’라고 하는 것은 어느 쪽인지 증거가 분명하지 않을 경우에 응당 그러리라고 판단을 내려놓은 것을 말한다. 그러므로 당사자가 반대 증거를 제출할 경우에는 추정된 것은 전복되고 만다. 법제처. 제1장 혼동하기 쉬운 법령용어.
5
공장건축물을 제외한 건축물의 건축에 있어 ‘건축허가’를 통해 「건축법」 관계조항이나 관계법의 허가나 신고를 받았다고 보는(의제) 종류는 21가지이다. 자세한 21가지 의제종류는 「건축법」 제11조 제5항 참조.
6
경작지 등과 연결되어 농어민의 생산 활동에 직접 공용되는 도로. <「농어촌도로 정비법」 제4조 제2항 제3호>
7
교통광장은 국토계획법에서 규정하고 있는 7가지 기반시설 중 공간시설(광장ㆍ공원ㆍ녹지ㆍ유원지ㆍ공공공지)에 해당하는 광장의 한 종류로, 광장에는 교통광장(교차점광장, 역전광장, 주요시설광장), 일반광장(중심대광장 및 근린광장), 경관광장, 지하광장, 건축물부설광장이 있다. <국토계획법 시행령 제2조 및 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제49조>
8
교통광장에 면한 대지의 건축허가에 관한 내용은 윤혁경의 『알기 쉽게 풀어쓴 건축+법 이야기』 (기문당, 2008)의 297쪽 참고.
9
재량행위를 넓은 의미로 해석하면 행정 주체의 판단 또는 행위가 법이 인정하는 일정한 범위 내에서 법의 구속으로부터 해방되는 것을 말한다(자유재량). 이러한 자유재량은 2가지 종류가 있다. 하나는 법의 취지ㆍ원리 등에 구속되는 재량행위(법규재량[기속재량])와 다른 하나는 법 규정 자체의 취지보다는 행정 목적의 적합성이나 공익의 합치성을 기준으로 행정청에게 선택의 자유를 인정하는 것(편의재량[합목적재량 또는 공익재량])이 있다. 재량행위에 관한 좀 더 상세한 내용은 현암사의 『법률용어사전』 (2004)의 166~167쪽을 참조.

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